1. Quyền thanh tra trong Sắc lệnh 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt
Năm 1945, sau hơn 2 tháng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt với những nhiệm vụ, quyền hạn sau:
“Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền:
- Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân;
- Điều tra, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát;
- Đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử;
- Tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt.
- Ban thanh tra có thể truy tố cả các việc đã xẩy ra trước ngày ban bố sắc lệnh này;
Ban thanh tra có quyền đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi trong các cơ quan”.
Theo nội dung của Sắc lệnh, giao nhiệm vụ cho Ban Thanh tra đặc biệt, với việc xác định tính chất đặc biệt của nó cũng đồng thời được trao những quyền hạn cũng rất đặc, biệt đó là Ban thanh tra đặc biệt có quyền điều tra, hỏi chứng, đình chức, bắt giam, tịch biên hoặc niêm phong tang vật, truy tố… Những quyền này thuộc về hoạt động tư pháp. Điều này thể hiện tính chất đặc biệt của Ban Thanh tra này như chính tên gọi mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đặt cho trong điều kiện, bối cảnh Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa mới giành được chính quyền và cần có một cơ quan vừa thực hiện quyền thanh tra như một cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, đồng thời, giao cho chính cơ quan thanh tra này thực hiện những quyền thuộc về lĩnh vực tư pháp.
2. Quyền thanh tra trong các văn bản pháp luật đến trước năm 1990
Trong suốt giai đoạn này, đất nước ta đã trải qua 02 cuộc kháng chiến chống Thực dân Pháp và chống Đế quốc Mỹ, với nhiệm vụ vừa phải xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, vừa tiếp tục kháng chiến ở Miền Nam, thanh tra tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của mình là chức năng thiết yếu phục vụ công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Sau chiến thắng 30/4/1975, đất nước hoàn toàn độc lập, cả nước đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội, từ sau Đại hội VI (năm 1986), cả nước ta bắt đầu thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước. Thanh tra tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của mình trong sự nghiệp xây dựng đất nước.
Trong giai đoạn này, Nhà nước ta đã ban hành rất nhiều các văn bản pháp luật là cơ sở pháp lý quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra như Sắc lệnh 138B/SL-QD ngày 18/2/1949; Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956; Nghị định 136-CP ngày 29/9/1961; Nghị quyết số 780/NQ-TVQH ngày 11/08/1969; Nghị định số 01/CP ngày 3/1/1977; Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15/2/1984… với nhiều tên gọi khác nhau từ Ban Thanh tra Chính phủ, rồi Ban Thanh tra trung ương, Ủy ban Thanh tra, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ… Trong các văn bản này khi đề cập đến quyền hạn của cơ quan thanh tra luôn nhất quán với quan điểm thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý và trao cho thanh tra những quyền hạn tương ứng với nhiệm vụ. Chẳng hạn như tại Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956 về việc thành lập Ban Thanh tra Trung ương giao cho những quyền hạn sau:
“Quyền hạn của Ban Thanh tra trung ương của Chính phủ:
- Ban Thanh tra trung ương có quyền đòi hỏi cán bộ, công nhân viên báo cáo và cung cấp tài liệu, sổ sách cần thiết cho việc thanh tra; có quyền dự các cuộc hội nghị của các Bộ, các cơ quan, các doanh nghiệp Nhà nước khi cần thiết cho việc thanh tra, hoặc được đề nghị triệu tập các cuộc hội nghị cần thiết cho việc thanh tra.
- Trong trường hợp đặc biệt và khẩn cấp, Ban Thanh tra trung ương có quyền tạm đình chỉ những công tác đang gây hoặc có thể gây thiệt hại lớn cho tài sản của Nhà nước và quyền lợi của nhân dân; Tạm thời đình chỉ công tác của những cán bộ, nhân viên phạm lỗi nặng thuộc các ngành chuyên môn cấp khu và Ủy viên Uỷ ban Hành chính cấp tỉnh trở xuống, đồng thời báo ngay cho cơ quan cấp trên để quyết định”.
3. Quyền thanh tra theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990
Đây là văn bản pháp lý đầu tiên có tính chuyên biệt về tổ chức và hoạt động thanh tra đã trao cho tổ chức thanh tra những quyền hạn rất lớn. Theo đó, tại Điều 9, Pháp lệnh Thanh tra có nêu:
“Trong quá trình thanh tra, các tổ chức thanh tra Nhà nước có quyền:
- Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin cần thiết phục vụ cho việc thanh tra; Yêu cầu cơ quan, đơn vị hữu quan cử người tham gia hoạt động thanh tra;
- Trưng cầu giám định;
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu, báo cáo bằng văn bản, trả lời những chất vấn của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên; Khi cần thiết tiến hành kiểm kê tài sản;
- Quyết định niêm phong tài liệu, kê biên tài sản khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật; ra quyết định yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý;
- Đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân;
- Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác người đang cộng tác với tổ chức thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra, nếu xét thấy việc thi hành quyết định gây trở ngại cho việc thanh tra;
- Cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác nhân viên Nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên;
- Kết luận, kiến nghị hoặc quyết định xử lý theo quy định của pháp luật;
- Chuyển hồ sơ về việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết, nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm”.
Như vậy quyền thanh tra quy định trong Pháp lệnh Thanh tra như là các quyền của tổ chức thanh tra ra bên ngoài, chủ yếu là với đối tượng thanh tra và các cá nhân, tổ chức có liên quan đến cuộc thanh tra. Những quyền hạn này sau đó được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 01/TT-TTNN của Thanh tra Nhà nước. Theo quy định của các văn bản pháp luật thời kỳ này thì quyền thanh tra chủ yếu được tập trung vào Trưởng đoàn thanh tra. Trưởng Đoàn thanh tra cũng có quyền trực tiếp ký kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm về tính chính xác, khách quan của kết luận đó.
4. Quyền thanh tra trong Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010
Luật Thanh tra 2004 và sau đó là Luật Thanh tra 2010 thì đã có sự thay đổi căn bản trong các quy định về quyền thanh tra.
Một là, việc quy định quyền đã được cá thể hóa thành quyền hạn, nhiệm vụ của những người tiến hành thanh tra (Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra). Theo đó, tùy theo vị trí của mình, đồng thời để đáp ứng yêu cầu của hoạt động thanh tra, mỗi người có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể. Cụ thể là, nhiệm vụ quyền hạn của Người ra quyết định thanh tra hành chính được quy định tại Điều 42 Luật Thanh tra 2004, Điều 48 Luật Thanh tra 2010; nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra hành chính được quy định tại Điều 39 Luật Thanh tra 2004, Điều 46 Luật Thanh tra 2010; nhiệm vụ quyền hạn của thành viên Đoàn thanh tra hành chính được quy định tại Điều 40 Luật Thanh tra 2004, Điều 47 Luật Thanh tra 2010.
Đồng thời, để đáp ứng yêu cầu thực tiễn của công tác thanh tra, Luật Thanh tra 2010 cũng có sự thay đổi trong việc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của những người tiến hành thanh tra. Chẳng hạn, so với quy định của Luật thanh tra năm 2004 thì Người ra quyết định thanh tra được bổ sung 03 nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng là: (1) yêu cầu tổ chức tín dụng phong toả tài khoản của đối tượng thanh tra có sai phạm; (2) đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra; (3) giải quyết khiếu nại, tố cáo về thanh tra. Luật Thanh tra năm 2010 cũng bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn mạnh mẽ hơn cho người đứng đầu Đoàn thanh tra: “Yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong toả tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra có hành vi tẩu tán tài sản”, đồng thời xác định rõ trách nhiệm của Trưởng đoàn phải “báo cáo với người ra quyết định thanh tra về kết quả thanh tra và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, khách quan của báo cáo đó”.
Hai là, từ Luật Thanh tra năm 2004, pháp luật đã loại bỏ một số quyền trong hoạt động thanh tra không phù hợp với thực tiễn được quy định trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, đó là quyền cảnh cáo nhân viên Nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên và quyền kê biên tài sản khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật.
Xét cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn, việc pháp luật có quy định những quyền này nhưng thực tiễn thực hiện đều cho thấy sự bất cập, không có tính khả thi, chẳng hạn như việc cảnh cáo của cơ quan thanh tra, Người ra quyết định thanh tra hoặc Trưởng Đoàn thanh tra khi nhân viên Nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra chỉ giống như việc nhắc nhở, không có chế tài thực hiện bởi lẽ cảnh cáo trong thanh tra không phải là cảnh cáo như một hình thức xử lý kỷ luật cán bộ, công chức nên không mang lại tác dụng nhiều trong hoạt động thanh tra. Hoặc việc kê biên tài sản khi nhận định có vi phạm pháp luật là một quyền khó thực hiện, bởi lẽ tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra không giống như việc kê biên trong tố tụng hình sự với việc truy cứu trách nhiệm của cá nhân người có hành vi vi phạm pháp luật đến mức độ hình sự, nếu trong hoạt động thanh tra, thực hiện quyền kê biên tài sản của cơ quan, đơn vị đó thì được nhưng nếu kê biên tài sản của cá nhân người là cán bộ, công chức là không phù hợp với các văn bản khác về quyền tài sản của công dân. Điều này đã dẫn đến những nhận thức khác nhau và có việc lạm quyền khi thực hiện quyền này (Vụ việc ông Phạm Tám tại Khánh Hòa). Vì vậy, việc loại bỏ những quyền này là phù hợp với thực tiễn công tác thanh tra.
Ba là, ngoài việc quy định quyền của tổ chức thanh tra nay chuyển sang quy định chung về quyền hạn, nhiệm vụ của từng cá nhân tiến hành thanh tra thì điều đặc biệt là nó không chỉ bao gồm các quyền hạn đối với đối tượng thanh tra, các tổ chức, cá nhân liên quan đên cuộc thanh tra như trước kia mà còn bao gồm cả các quyền hạn, nhiệm vụ có tính chất nội bộ giữa những người tiến hành cuộc thanh tra đó, chẳng hạn như những quyền hạn có tính chất điều hành của Trưởng đoàn thanh tra đối với các thành viên đoàn thanh tra. Cũng kể từ Luật Thanh tra năm 2004 thì việc ký kết luận thanh tra không còn thuộc về Trưởng đoàn thanh tra mà thuộc về thẩm quyền của Người ra quyết định thanh tra. Trưởng đoàn thanh tra chỉ ký báo cáo kêt quả thanh tra, một loại văn bản có tính chất nội bộ và không phải công khai theo quy định của pháp luật.
Như vậy giữa thời kỳ Pháp lệnh Thanh tra và Luật Thanh tra chúng ta thấy có những thay đổi khá căn bản về quyền thanh tra. Quyền hạn được quy định trong Pháp lệnh Thanh tra tập trung vào Trưởng đoàn thanh tra. Đặc biệt theo Pháp lệnh thì tổ chức thanh tra có quyền “kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý”. Trên thực tế thì quyền hạn theo Luật Thanh tra tuy không khác nhiều so với Pháp lệnh Thanh tra nhưng thiếu đi một quyền rất quan trọng đó là quyền “xử lý theo quy định của pháp luật”.
Có thể nói trong số những người tiến hành thanh tra thì Người ra quyết định thanh tra là người duy nhất có quyền quyết định xử lý. Chẳng hạn Điều 48 Luật Thanh tra quy định người ra quyết định thanh tra hành chính có một số quyền quyết định như:
- Quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý kết quả thanh tra; kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra;
- Quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra;
- Chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, đồng thời thông báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết.
Theo quy định của Luật Thanh tra thì người có quyền ban hành quyết định thanh tra bao gồm: Người đứng đầu các cơ quan thanh tra hoặc Thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước. Người ra quyết định thanh tra sẽ có quyền ra quyết định xử lý trong trường hợp họ là người đứng đầu cơ quan quản lý; nếu người ban hành quyết định thanh tra là người đứng đầu cơ quan thanh tra thì họ cũng chủ yếu thực hiện quyền kết luận, kiến nghị mà thôi.
Theo pháp luật hiện hành thì việc các quyết định xử lý thuộc về thẩm quyền của Thủ trưởng các cơ quan hành chính được thực hiện trên cơ sở kết quả cuộc thanh tra và kiến nghị của thanh tra. Điều 40 Luật Thanh tra năm 2010 quy định về việc xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra.Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày kết luận thanh tra hoặc nhận được kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có trách nhiệm tổ chức chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra:
- Xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý sai phạm về kinh tế;
- Xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm pháp luật;
- Áp dụng, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục, hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật; Xử lý vấn đề khác thuộc thẩm quyền trong kết luận thanh tra.
Một điểm nữa cần lưu ý là có sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đã xuất hiện bắt đầu từ Luật Thanh tra năm 2004. Điểm khác biệt lớn nhất chính là quyền quyết định xử lý vi phạm hành chính của thanh tra chuyên ngành. Điều này có thể lý giải bởi sự gắn bó chặt chẽ giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động quản lý. Thực tế cho thấy, điều mà chúng ta đang gọi là hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý mà thôi (khái niệm thanh tra thường xuyên để chỉ hoạt động thanh tra chuyên ngành xuất phát từ yếu tố này), và vì thế quyền xử phạt vi phạm hành chính là quyền đương nhiên của cơ quan quản lý. Điều này càng được khẳng định khi Luật Thanh tra 2010 quy định về cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và sau đó Nghị định số 07/2012/NĐ-CP đã quy định một loạt cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành. Ngay trong Luật Thanh tra cũng quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập. Hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện theo quy định của Luật thanh tra và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Có thể thấy rằng hoạt động thanh tra chuyên ngành thực chất là một khâu của hoạt động quản lý cho nên thanh tra chuyên ngành có quyền xử lý, trong khi đó hoạt động thanh tra hành chính, theo truyền thống là tai mắt của người quản lý thì chủ yếu có nhiệm vụ xác minh, làm rõ và đưa ra các đề xuất kiến nghị, quyền xử lý luôn thuộc về thủ trưởng các cơ quan quản lý. Điều này cũng được thể hiện qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, một hoạt động mà các cơ quan thanh tra luôn đóng vai trò rất quan trọng nhưng cũng chỉ dừng lại ở nhiệm vụ, quyền hạn kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị mà thôi. Trong mọi trường hợp quyền quyết định vẫn thuộc về thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước./.
