1. Về phương diện lý thuyết, việc xác định đặc điểm của thanh tra chuyên ngành và kiểm tra trong hoạt động quản lý nhà nước để phân định hai hoạt động này là vấn đề khá phức tạp. Hoạt động thanh tra chuyên ngành không phải là hoạt động thanh tra trong nội bộ mà là hoạt động thanh tra hướng ra bên ngoài. Đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Nội dung thanh tra là việc chấp hành các quy định của pháp luật chuyên ngành, các tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, khác với hoạt động kiểm tra chuyên ngành, hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ xuất hiện ở một quy mô nhất định, phạm vi đối tượng nhất định và mục đích chủ yếu, quan trọng nhất vẫn là nhằm phát hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật chuyên ngành để kiến nghị biện pháp xử lý. Mục đích phát hiện và xử lý hành vi vi phạm chỉ là mục đích thứ hai đặt ra trong quá trình tiến hành các nội dung thanh tra cụ thể mà thôi.
Trong khi đó, kiểm tra mang mục đích tự thân của chủ thể quản lý. Phạm vi hoạt động kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra thường xuyên; có thể hướng từng đối tượng quản lý cụ thể, đơn lẻ với mục tiêu đảm bảo được yêu cầu xử lý nhanh chóng, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, nhất là các vi phạm xảy ra ngày càng nhiều trong một số lĩnh vực liên quan đến đời sống sinh hoạt của nhân dân. So với thanh tra chuyên ngành, kiểm tra mang tính chất thường xuyên hơn, trình tự, thủ tục đơn giản hơn, không nhất thiết phải tuân thủ trình tự chặt chẽ theo các bước mà pháp luật quy định. Tuy nhiên, hoạt động kiểm tra dù có phương thức đơn giản nhưng việc thực hiện cũng phải đ\úng nội dung, thẩm quyền và phải tôn trọng thứ bậc hành chính điều hành trong những văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan ấy ban hành.
2. Về phương diện pháp lý, hiện nay chưa có quy định nào phân định thanh tra chuyên ngành và kiểm tra chuyên ngành. Liên quan đến thanh tra chuyên ngành, Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 của Chính phủ quy định về các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành đã tạo cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Trên cơ sở đó, có nhiều nghị định về tổ chức và hoạt động thanh tra của các ngành, lĩnh vực cũng đã được ban hành. Trong khi đó, liên quan đến mảng kiểm tra, mỗi bộ, ngành cũng ban hành rất nhiều văn bản để kiểm tra chuyên ngành lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý.
Mặc dù số lượng văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý, thanh tra chuyên ngành và kiểm tra khá nhiều nhưng cho đến nay chưa có quy định pháp lý nào phân biệt rõ ràng hai hoạt động này nên nhìn từ góc độ quản lý, việc áp dụng còn chưa thống nhất, chồng chéo.
Một là, quy định về hình thức thanh tra chuyên ngành chưa rõ dẫn đến sự lúng túng trong quá trình thực hiện. Thời gian qua, việc tiến hành các cuộc thanh tra chuyên ngành theo Đoàn thanh tra đã được thực hiện trên cơ sở quy trình tiến hành một cuộc thanh tra với trình tự được thực hiện khá thống nhất. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra chuyên ngành thường xuyên, nhất là khi tiến hành hoạt động thanh tra mà do thanh tra viên, công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện, không phải Đoàn thanh tra thì hiện nay chưa có quy định thống nhất. Bản chất của hoạt động thanh tra thường xuyên là kiểm tra thường xuyên. Quy định pháp lý vẫn bỏ dở vấn đề này. Ngay quy định tại Điều 37 “Hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất“. Trong khi đó, tại Chương III của Nghị định 07 chỉ quy định thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch và thanh tra chuyên ngành đột xuất. Cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể thế nào là thanh tra thường xuyên nên có nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện. Hầu hết các nghị định về tổ chức và hoạt động thanh tra các ngành hiện nay đều không có quy định chi tiết về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra chuyên ngành do thanh tra viên và người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Các thủ tục này chủ yếu do các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành xây dựng và thực hiện dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra, kiểm tra hành chính nói chung. Đây có thể coi là lỗ hổng pháp lý lớn, cần phải khắc phục kịp thời.
Hai là, quy định về bộ phận trực tiếp tiến hành thanh tra chuyên ngành chưa phù hợp với thực tiễn, ảnh hưởng đến tính thống nhất và tính chuyên môn hóa cao cho hoạt động thanh tra chuyên ngành. Về cơ bản, các Nghị định về thanh tra chuyên ngành trên các lĩnh vực đã căn cứ và tuân thủ theo quy định của Luật Thanh tra 2010 và bảo đảm thống nhất với các Nghị định hướng dẫn của Luật Thanh tra 2010, đồng thời cụ thể hóa thêm các quy định của Luật Thanh tra 2010 và Nghị định 07/2012/NĐ-CP về hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng Thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, rà soát nội dung các nghị định nói trên so với Nghị định số 07/2012/NĐ-CP và một số văn bản quy phạm pháp luật khác đã cho thấy sự thiếu thống nhất trong quy định về bộ phận tham mưu của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Bộ phận tham mưu làm nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành có nhiều tên gọi khác nhau trong những cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thành lập đơn vị trực thuộc có tên gọi là “thanh tra” nhưng có cơ quan thành lập đơn vị tham mưu có các tên gọi khác như “thanh tra, giám sát”... Chính do sự thiếu thống nhất đó làm ảnh hưởng đến tính chuyên môn của hoạt động này.
Ba là, một số quy định pháp luật về trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra còn bất cập, chưa phù hợp. Mặc dù pháp luật đã quy định về căn cứ, trình tự thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành nhưng trên thực tế, việc áp dụng các quy định này đang bộc lộ những hạn chế trong quy định của pháp luật và thiếu thống nhất, vướng mắc trong quá trình thực hiện cần được khắc phục.
- Trong việc quy định gửi kế hoạch thanh tra chuyên ngành cho đối tượng thanh tra: Theo Khoản 5, Điều 36 Luật Thanh tra năm 2010 quy định việc gửi kế hoạch thanh tra cho đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức có liên quan. Quy định này thể hiện tính công khai, dân chủ, minh bạch trong hoạt động thanh tra nhưng chỉ hoàn toàn phù hợp với hoạt động thanh tra hành chính. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra chuyên ngành có đối tượng và nội dung khác với thanh tra hành chính, vì vậy, quy định này trong một số trường hợp lại làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành. Có ý kiến cho rằng việc gửi kế hoạch thanh tra cho đối tượng thanh tra là không phù hợp với đặc điểm của ngành trong trường hợp Kế hoạch thanh tra chỉ xác định được đối tượng thanh tra theo diện rộng, theo địa bàn, chỉ xác định nhóm đối tượng thanh tra mà không thể xác định được đích danh đối tượng thanh tra trong Kế hoạch thanh tra (thanh tra trong lĩnh vực thuế, an toàn vệ sinh thực phẩm, dược phẩm, cơ sở y tế...).
- Trong quy trình, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành: Do đặc thù của đối tượng thanh tra chuyên ngành hầu hết là những cơ sở nhỏ, lẻ (hộ cá thể kinh doanh thực phẩm, nhà thuốc, phòng khám,..) nên thông thường việc thanh tra tại một cơ sở diễn ra trong thời gian ngắn. Vì vậy, việc thực hiện quy trình thanh tra theo đúng quy định tại Luật Thanh tra và Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra, việc công bố quyết định thanh tra, thông qua dự thảo kết luận thanh tra, công khai kết luận thanh tra, ra văn bản thông báo kết thúc thanh tra tại cơ sở là rất khó khăn, nhất là các cuộc thanh tra tại các tỉnh, thành phố, với nhiều đối tượng trong cùng một quyết định thanh tra. Mặt khác, việc công bố công khai kết luận thanh tra tại cuộc họp với thành phần gồm người ra quyết định thanh tra hoặc người được ủy quyền, đại diện đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan rất khó thực hiện và có nhiều trường hợp không cần thiết, gây tốn kém cho ngân sách Nhà nước.
3. Về thực tiễn áp dụng, hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra thời gian qua đã phát hiện được nhiều sai phạm trong việc chấp hành chế độ chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân theo ngành, lĩnh vực quản lý và kịp thời kiến nghị cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung một số cơ chế, chính sách pháp luật chưa phù hợp. Bên cạnh những kết quả đạt được thì vẫn còn đó những bất cập nhìn từ góc độ cơ quan quản lý nhà nước tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành, kiểm tra và nhìn từ góc độ đối tượng chịu sự thanh tra chuyên ngành và kiểm tra.
Một là, còn lúng túng trong việc phân định hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra, chưa có tiêu chí thống nhất lựa chọn loại hình áp dụng phù hợp. Thực tế cho thấy sự chồng chéo và trùng lặp thanh tra chuyên ngành với hoạt động kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý là khó tránh khỏi vì về mặt chủ thể, kiểm tra và thanh tra chuyên ngành đều cùng thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước và cùng hướng tới đối tượng như nhau. Xu hướng thanh tra hóa các hoạt động kiểm tra thông thường đang diễn ra khá phổ biến. Chỉ có rất ít cơ quan quản lý có tiêu chí phân định thanh tra chuyên ngành và kiểm tra rõ ràng như Tổng cục Thuế, phân định trên cơ sở phần mềm quản lý rủi ro, tức là nếu phần rủi ro lớn thì lập kế hoạch thanh tra và phần rủi ro ít hơn thì xây dựng kế hoạch kiểm tra. Còn về cơ bản, nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác chưa xác định được tiêu chí cụ thể khi nào tiến hành thanh tra chuyên ngành, khi nào tiến hành kiểm tra, ranh giới xác định chỉ mang tính định tính, chưa định lượng được rõ ràng.
Hai là, thủ tục, quy trình thực hiện thanh tra chuyên ngành và kiểm tra do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành quá nhiều khiến đối tượng bị thanh tra, kiểm tra dễ bị rối, khó phân biệt. Ví dụ, trong lĩnh vực tài chính, sau khi có Luật Thanh tra năm 2010, cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này đã ban hành nhiều quy trình thanh tra quy định chi tiết trình tự các bước tiến hành một cuộc thanh tra từ khi chuẩn bị đến khi kết thúc cuộc thanh tra theo từng lĩnh vực. Trên cơ sở đó, các Tổng cục, Cục có chức năng thanh tra chuyên ngành đã ban hành các quy trình hướng dẫn cụ thể theo từng lĩnh vực như: Các quy trình hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực thuế gồm quy trình thanh tra thuế (Quyết định 2605/QĐ-TCT ngày 30/12/2016 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế về việc sửa đổi, bổ sung quy trình thanh tra thuế, Quyết định số 1404/QĐ-TCT ngày 28/7/2015 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế về việc ban hành quy trình thanh tra thuế, Quyết định 74/QĐ-TCT ngày 27/1/2014 về việc ban hành quy trình thanh tra thuế, Quyết định 1895/QĐ-TCT ngày 21/20/2014 của Tổng cục trưởng Tổng cục thuế về việc sửa đổi, bổ sung quy trình thanh tra; Mẫu biểu của quy trình thanh tra theo Quyết định 1116/QĐ-TCT ngày 24/7/2014)…; Các quy trình hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực hải quan gồm quy trình thanh tra thuế trong lĩnh vực hải quan (Quyết định 694/QĐ-TCHQ ngày 14/3/2013), quy trình thanh tra chuyên ngành hải quan (Quyết định 265/QĐ-TCHQ ngày 14/2/2014 về việc bổ sung mẫu biểu của quy trình thanh tra… Bên cạnh đó, nhiều thủ tục kiểm tra chuyên ngành cũng được quy định trong rất nhiều văn bản khác nhau. Ở góc độ đối tượng bị điều chỉnh, các chủ thể bị thanh tra, kiểm tra sẽ dễ bị rối trước quá nhiều văn bản có quy định liên quan.
Ba là, kết quả hoạt động của các cơ quan thanh tra chưa có sự tách bạch giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành với kiểm tra. Chính vì còn lúng túng trong việc phân định thanh tra chuyên ngành và kiểm tra nên ngay từ khâu ra Quyết định thành lập đoàn, 2 cụm từ “thanh tra, kiểm tra” thường xuất hiện đi liền với nhau; trong quá trình tiến hành cũng không rõ có sự khác nhau về nội dung, phương thức giữa 2 hình thức này. Trong Báo cáo tổng kết công tác của một số bộ, ngành, đánh giá kết quả hoạt động thanh tra, kiểm tra cũng chỉ chung chung, không tách bạch hoặc không có số liệu báo cáo về số cuộc kiểm tra theo kế hoạch, số cuộc kiểm tra đột xuất, số cuộc kiểm tra liên ngành. Hầu hết các kết quả thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được các cơ quan báo cáo trong thời gian qua đều được phản ánh bằng kết quả xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm, cụ thể là các hình thức xử lý vi phạm như cảnh cáo, thu hồi giấy phép, đình chỉ hoạt động, tạm đình chỉ hoạt động và xử phạt vi phạm hành chính.
Bốn là, việc bố trí lực lượng thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra trong các cơ quan quản lý nhà nước còn khó khăn. Ngay trong nội tại tổ chức thanh tra chuyên ngành đã có sự khó khăn trong việc bố trí lực lượng phù hợp với hình thức thanh tra tương ứng. Việc phân công thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành thuộc phạm vi quản lý tiến hành hình thức thanh tra chuyên ngành độc lập trong thực tiễn hoạt động thanh tra của một số bộ, ngành rất khó thực hiện. Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về thẩm quyền của Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Sở, Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc Bộ, chi cục trưởng chi cục thuộc Sở căn cứ vào kế hoạch thanh tra phân công thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành thuộc phạm vi quản lý tiến hành thanh tra chuyên ngành độc lập. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra, kiểm tra thường tiến hành theo Đoàn, một cá nhân tiến hành thanh tra độc lập rất khó thực thi nhiệm vụ ở khâu giám sát hoạt động của công chức thanh tra chuyên ngành; quy trình thanh tra độc lập; chưa kể rằng hoạt động kiểm tra rất ít khi được tiến hành độc lập.
Nhiệm vụ, quyền hạn của “bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành” chưa được phân định rõ ràng với “người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành” nên dẫn đến tình trạng hoạt động thanh tra chuyên ngành bị động, chưa hiệu quả. Việc thực hiện thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch, thường xuyên và đột xuất thường đều do công chức thuộc bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành thực hiện. Theo đó, bộ phận tham mưu này thường thực hiện cả 2 chức năng: Tham mưu cho Thủ trưởng về công tác thanh tra chuyên ngành và thực hiện quyền thanh tra. Trong khi đó, nguyên tắc tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành theo Khoản 2, Điều 3 Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ và “người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành” không quy định tại đơn vị, bộ phận cụ thể để thỏa mãn tiêu chuẩn tại Điều 12 Nghị định 07/2012/NĐ-CP.
4. Thực tiễn hiện nay cho thấy, tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đang có những vấn đề đặt ra, cần được tổng kết, đánh giá một cách toàn diện. Một số cơ quan thanh tra chuyên ngành đã được tổ chức không phù hợp với tinh thần của Luật thanh tra năm 2010, những bất cập trong hoạt động của nhiều cơ quan thanh tra, cả về phạm vi hoạt động, về thực hiện trình tự, thủ tục thanh tra, về thực hiện quyền… đã được nhận diện và cần được xem xét, đánh giá từ nhu cầu quản lý nhà nước và việc thiết kế mô hình các cơ quan thanh tra, kiểm tra.
Để hình thành cơ sở khoa học đầy đủ cho việc thiết kế lại hệ thống các cơ quan thanh tra nói chung và trong mối quan hệ với việc thực hiện kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, cần xem xét vấn đề một cách kỹ lưỡng từ việc tổ chức các cơ quan nhà nước đến việc giao các chức năng cho các cơ quan này, từ nhu cầu thực tế để tránh chồng chéo, trùng lắp và nâng cao hiệu quả hoạt động. Việc lạm dụng quyền thanh tra và tổ chức các cơ quan thanh tra chuyên ngành hiện nay đã cho thấy có sự chồng chéo và trùng lặp với hoạt động kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý. Xu hướng “thanh tra hóa” các hoạt động kiểm tra thường xuyên đã làm cho hoạt động này trở nên nhiều và không hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu thường xuyên, kịp thời của quản lý, gây sự phản ứng từ phía người dân, doanh nghiệp.
Các hoạt động kiểm tra được xem xét, đánh giá và nhận diện các vấn đề mang tính phổ biến trong tổ chức và hoạt động này của các bộ, ngành, lĩnh vực. Trên cơ sở đó khái quát thành các quy định chung cho hoạt động này của tất cả các ngành, lĩnh vực. Với sự đa dạng của đời sống xã hội, của các lĩnh vực quản lý nhà nước, việc tổng kết các hoạt động này sẽ cần thực hiện cẩn trọng, khoa học, nhằm có cơ sở thực tiễn cho việc hình thành các triết lý về tổ chức và hoạt động kiểm tra. Cùng với hệ thống lý luận và thực tiễn về thanh tra chuyên ngành hiện nay, đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành và kiểm tra phù hợp với các chủ trương, định hướng của Đảng, Nhà nước và đáp ứng các yêu cầu thực tiễn hiện nay.
Một là, cần đổi mới nhận thức về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra trong quản lý nhà nước. Việc thực thi Hiến pháp 2013 và các nghị quyết của Đảng về đổi mới, sắp xếp, tổ chức lại bộ máy cho thấy, cần thiết xác lập lại các cơ quan thanh tra theo hướng tăng cường tính độc lập tương đối, phục vụ quản lý ở tầm cao hơn và góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này làm thay đổi vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra trong đời sống chính trị của đất nước. Các cơ quan được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành hay các cơ quan thanh tra bộ, thanh tra sở cũng cần được xem xét lại về vị trí, chức năng. Về cơ bản, chỉ nên quy định mỗi bộ, ngành có một cơ quan thanh tra duy nhất, các hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ do cơ quan này thực hiện. Đẩy mạnh việc thực hiện kiểm tra chuyên ngành do thủ trưởng cơ quan quản lý thực hiện, chỉ tiến hành thanh tra khi cần thiết, với căn cứ, nội dung và theo những trình tự, thủ tục được quy định chặt chẽ. Trong thực thi quyền hành chính, chỉ nên giao cho một chủ thể thực hiện quyền kiểm tra đối với việc tuân thủ pháp luật trong một hoặc một số lĩnh vực nhất định. Việc giao cho nhiều chủ thể thực hiện quyền này sẽ làm cho bộ máy hành chính cồng kềnh, nhiều tầng nấc, khó phân định được trách nhiệm trong quản lý. Thực tế quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực ở Việt Nam hiện đang tồn tại tình trạng này.
Do vậy, cần nhận thức và quy phạm hóa về thanh tra chuyên ngành và kiểm tra ngay trong Luật Thanh tra sửa đổi, để tạo cơ sở pháp lý chủ yếu cho các hoạt động thanh tra. Về cơ bản, hoạt động thanh tra chỉ do các cơ quan thanh tra thực hiện, với những trình tự, thủ tục và thẩm quyền cụ thể. Còn các hoạt động khác được gọi là kiểm tra chuyên ngành, với sự tùy nghi của thủ trưởng cơ quan quản lý, nhằm tạo sự chủ động cần thiết, kịp thời phục vụ quản lý. Hoạt động kiểm tra sẽ là hoạt động phổ biến nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật chuyên ngành và các quy định về chuyên môn – kỹ thuật của ngành, lĩnh vực. Chỉ khi nào có dấu hiệu vi phạm hoặc do yêu cầu giải quyết khiếu nại, tố cáo hay phòng, chống tham nhũng mới tiến hành hoạt động thanh tra; hay nhằm đánh giá một chính sách, pháp luật phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước. Trong bối cảnh hiện nay, yêu cầu kiểm tra của quản lý luôn thường xuyên, liên tục, trong khi đó hoạt động thanh tra lại tiến hành theo những trình tự, thủ tục nhất định, dẫn đến không xử lý được những việc cần sự nhanh chóng của quản lý. Mặt khác, cần tiếp cận thanh tra là công cụ của quản lý ở tầm vĩ mô, nhằm đánh giá chính sách, xử lý những vấn đề lớn mà bản thân công tác kiểm tra hay quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý không tự mình xử lý được.
Hai là, quy định rõ về nội dung, thẩm quyền thanh tra chuyên ngành và kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý. Về thẩm quyền chung, cần tiếp cận quy định về tổ chức các cơ quan thanh tra chuyên ngành theo hướng thanh tra bộ, thanh tra sở vừa thực hiện chức năng thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc, vừa thực hiện thanh tra ra bên ngoài (vừa thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, vừa thực hiện chức năng thanh tra hành chính hiện nay). Mỗi bộ, ngành chỉ có một cơ quan thanh tra, thực hiện thanh tra trên tất cả các lĩnh vực thuộc phạm vi và thẩm quyền quản lý nhà nước chuyên ngành của bộ, ngành đó.
Để có cơ sở quy định cụ thể về nội dung và hình thức thanh tra chuyên ngành và kiểm tra, cần có quy phạm giải thích, làm rõ về mặt hình thức và nội dung của khái niệm thanh tra chuyên ngành và kiểm tra chuyên ngành. Đây chính là cơ sở để phân định, thiết kế các quy phạm khác có liên quan. Bên cạnh đó cũng cần làm rõ quan niệm, nội dung của hình thức thanh tra thường xuyên. Đây là quy định gắn liền với hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, mới chỉ quy định về hình thức thanh tra thường xuyên mang tính nguyên tắc mà chưa có những hướng dẫn cụ thể. Các quy định hướng dẫn về trình tự, thủ tục, thẩm quyền thực hiện,… thanh tra hiện nay chủ yếu phù hợp và áp dụng với thanh tra hành chính nói chung và các hoạt động thanh tra theo cấp hành chính. Với nhận thức về thanh tra chuyên ngành và kiểm tra như trên, cần quy định rõ thẩm quyền, nội dung thanh tra và kiểm tra cụ thể, để có cơ sở thực hiện trên thực tiễn.
Ba là, quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành và kiểm tra chuyên ngành phải phù hợp với tính chất của mỗi hoạt động này. Hiện nay, pháp luật về thanh tra quy định các nội dung này không có sự khác biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giữa thanh tra các cấp với quy mô, tính chất khác nhau. Các hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện với những thủ tục, trình tự trong khuôn khổ những trình tự, thủ tục chung với thanh tra hành chính, vì vậy có những nội dung không phù hợp, không đáp ứng các yêu cầu của hoạt động thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, cần thiết đưa ra các nguyên tắc, trình tự, thủ tục và thẩm quyền cho phù hợp với hoạt động thanh tra chuyên ngành cho phù hợp.
Về cơ bản, có thể dựa trên một khung chung cho hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành của các ngành, lĩnh vực. Trên cơ sở đó điều chỉnh các nội dung cụ thể, các yêu cầu cụ thể cho phù hợp với quy mô, nội dung của cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành.
Bốn là, quy định cụ thể giá trị pháp lý của hoạt động kiểm tra, việc kế thừa, sử dụng các kết quả này trong các hoạt động thanh tra. Quy định rõ mối liên hệ giữa hai hoạt động này – hoạt động kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý và hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra, phục vụ công tác quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý. Cần quy định cụ thể giá trị pháp lý của mỗi hoạt động này trên cơ sở mục đích, yêu cầu và nguyên tắc thực hiện. Với cách tiếp cận của bài viết nghiên cứu, việc thanh tra chỉ thực hiện khi “có vấn đề”, tức là khi có các vi phạm/dấu hiệu vi phạm ở mức đủ lớn, cần thiết tiến hành thanh tra để đánh giá, xem xét nội dung vi phạm và các vấn đề liên quan đến trách nhiệm lãnh đạo, quản lý thì mới tiến hành thanh tra, như thanh tra nhằm phục vụ công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hay phát hiện, xử lý các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực. Do đó các kết quả kiểm tra thường xuyên cũng là cơ sở để tiến hành thanh tra. Vì vậy, cần có những quy định về vấn đề này như việc chuyển từ đoàn kiểm tra sang thực hiện thanh tra như thế nào, việc kế thừa các kết quả kiểm tra trong hoạt động thanh tra ra sao... ./.
TS. Tạ Thu Thủy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
