Cụ thể như sau:
1. Quy định pháp luật về tố cáo tiếp, giải quyết đối với tố cáo tiếp
1.1. Về căn cứ tố cáo tiếp
- Điểm d, Khoản 1, Điều 9, Luật Tố cáo năm 2018 quy định người tố cáo có quyền tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo chưa được giải quyết. Như vậy, theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018, có thể giải quyết đối với tố cáo tiếp khi có một trong các căn cứ sau:
Một là, quá thời hạn theo quy định của pháp luật mà vụ việc tố cáo chưa được giải quyết.
Theo quy định tại Điều 30 Luật Tố cáo năm 2018, thời hạn giải quyết tố cáo là không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý tố cáo. Đối với vụ việc phức tạp thì có thể gia hạn giải quyết tố cáo một lần nhưng không quá 30 ngày. Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp thì có thể gia hạn giải quyết tố cáo hai lần, mỗi lần không quá 30 ngày. Như vậy, quá thời hạn mà vụ việc tố cáo chưa được giải quyết, người tố cáo có quyền tố cáo tiếp lên Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người giải quyết tố cáo.
Hai là, khi người tố cáo có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo là không đúng quy định của pháp luật.
Theo quy định tại Điều 37 Luật Tố cáo năm 2018, khi nhận được tố cáo tiếp, người đứng đầu của cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết tố cáo phải xem xét hồ sơ giải quyết vụ việc tố cáo trước đó. Nếu như việc giải quyết tố cáo trước đó là đúng quy định của pháp luật thì sẽ không giải quyết lại vụ việc tố cáo; trường hợp việc giải quyết tố cáo trước đó là không đúng thẩm quyền thì tiến hành giải quyết tố cáo theo thẩm quyền hoặc chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo; trường hợp có căn cứ để giải quyết lại vụ việc tố cáo thì tiến hành giải quyết lại tố cáo.
Việc giải quyết lại vụ việc tố cáo chỉ được tiến hành khi việc giải quyết tố cáo trước đó có dấu hiệu vi phạm pháp luật, làm sai lệch bản chất vụ việc hoặc bỏ lọt thông tin, tài liệu trong khi giải quyết tố cáo. Khoản 3 Điều 37 Luật Tố cáo năm 2018 quy định, việc giải quyết lại vụ việc tố cáo được thực hiện khi có một trong các căn cứ sau đây: (1) Kết quả xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo thiếu chính xác hoặc thiếu khách quan; (2) Bỏ sót, bỏ lọt thông tin, tài liệu, chứng cứ quan trọng trong khi xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo; (3) Áp dụng không đúng pháp luật trong quá trình xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo.
1.2. Thẩm quyền giải quyết tố cáo tiếp
Theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018, thẩm quyền giải quyết tố cáo tiếp sẽ được xác định trên cơ sở căn cứ tố cáo tiếp. Cụ thể là:
- Trường hợp việc giải quyết tố cáo của người có thẩm quyền giải quyết tố cáo không đúng với quy định pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp giải quyết lại vụ việc tố cáo. Như vậy, yêu cầu đặt ra để đảm bảo vụ việc giải quyết tố cáo được khách quan thì phải là người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết tố cáo.
Đối với cơ quan hành chính nhà nước, xét trên phương diện quản lý nhà nước, căn cứ vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước và quản lý cán bộ, công chức hiện nay ở nước ta, người có thẩm quyền giải quyết lại tố cáo bao gồm:
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết lại tố cáo đối với tố cáo do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã đã giải quyết.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết lại tố cáo đối với tố cáo do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết.
Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan ngang bộ có thẩm quyền giải quyết lại tố cáo đối với tố cáo do Tổng cục trưởng, Cục trưởng và cấp tương đương thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ đã giải quyết; đối với tố cáo do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình.
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết lại tố cáo đối với tố cáo do Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan ngang bộ, người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết.
- Trường hợp việc giải quyết tố cáo trước đó là không đúng thẩm quyền thì tiến hành giải quyết tố cáo theo thẩm quyền hoặc chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo.
- Trường hợp quá thời hạn quy định mà tố cáo chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cấp trên yêu cầu cấp dưới phải giải quyết. Cụ thể là, trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được tố cáo tiếp, người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có văn bản yêu cầu người giải quyết tố cáo báo cáo về quá trình giải quyết tố cáo, lý do về việc chậm giải quyết tố cáo và xác định trách nhiệm giải quyết tố cáo. Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản yêu cầu của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp, người giải quyết tố cáo phải gửi báo cáo theo quy định; tiếp tục giải quyết tố cáo theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp và báo cáo kết quả giải quyết.
Tuy nhiên, một điểm mới của Luật Tố cáo năm 2018 trong việc quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo trong trường hợp quá thời hạn quy định mà tố cáo chưa được giải quyết, đó là trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có dấu hiệu không khách quan thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp giải quyết vụ việc tố cáo (Khoản 5 Điều 38 Luật Tố cáo 2018). Để cụ thể hóa quy định này, Điều 5 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP quy định:
“1. Khi có căn cứ xác định việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức cấp dưới có vi phạm pháp luật nghiêm trọng thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp phải giải quyết tố cáo trong những trường hợp sau đây:
a) Có vi phạm về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo dẫn đến kết luận tố cáo không chính xác, khách quan hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ việc;
b) Có một trong các căn cứ quy định tại Khoản 3 Điều 37 Luật Tố cáo.
2. Khi có dấu hiệu không khách quan trong việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức cấp dưới thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp phải giải quyết tố cáo trong những trường hợp sau đây:
a) Người bị tố cáo là vợ hoặc chồng, bố đẻ, mẹ đẻ, bố nuôi, mẹ nuôi, bố mẹ bên vợ hoặc bên chồng, con đẻ, con nuôi, con rể, con dâu, anh ruột, chị ruột, em ruột của người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, của người giải quyết tố cáo;
b) Nội dung tố cáo có liên quan trực tiếp đến vợ hoặc chồng, bố đẻ, mẹ đẻ, bố nuôi, mẹ nuôi, bố mẹ bên vợ hoặc bên chồng, con đẻ, con nuôi, con rể, con dâu, anh ruột, chị ruột, em ruột của người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, của người giải quyết tố cáo;
c) Người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, người giải quyết tố cáo có lợi ích liên quan trực tiếp với người bị tố cáo”.
Như vậy, Luật Tố cáo năm 2018 đã xác định rõ thẩm quyền giải quyết đối với các vụ việc tố cáo tiếp. Luật đã quy định thành các trường hợp để xác định khi nào thì cấp trên lấy vụ việc tố cáo lên để giải quyết, khi nào thì cấp trên giải quyết lại vụ việc tố cáo, khi nào thì cấp dưới vẫn phải giải quyết vụ việc tố cáo. Việc quy định rõ thẩm quyền giải quyết đối với tố cáo tiếp trong từng trường hợp cụ thể sẽ giúp các cơ quan xác định thẩm quyền trong quá trình xử lý đối với đơn tố cáo tiếp. Căn cứ để giải quyết lại vụ việc tố cáo tiếp được quy định cụ thể hơn. Qua đó, giúp các cơ quan có thẩm quyền áp dụng một cách thống nhất các căn cứ khi giải quyết lại vụ việc tố cáo.
Trong năm 2019(1), các bộ, ngành Trung ương đã giải quyết 3.597 vụ việc tố cáo, đạt tỷ lệ 87,9%; các địa phương đã giải quyết 3.510 vụ việc, đạt tỷ lệ 81,4%. Trong số các vụ việc tố cáo nêu trên, theo báo cáo của 8 bộ, ngành và 26 địa phương, trong năm 2019 có 203 vụ việc tố cáo tiếp(2); các cơ quan đã giải quyết 188 vụ việc (92,6%). Phân tích kết quả giải quyết cho thấy có 7,2% vụ việc tố cáo tiếp là đúng, có 37,7% tố cáo tiếp là sai và có 55,1% tố cáo tiếp có đúng, có sai.
Nội dung tố cáo tiếp chủ yếu là tố cáo hành vi vi phạm về đất đai, xây dựng, môi trường, thực hiện chế độ chính sách đối với người dân; tố cáo cán bộ, công chức có các sai phạm trong quản lý tài chính, đất đai... Mặc dù chính quyền địa phương đã giải quyết tố cáo nhưng công dân không đồng tình với kết luận giải quyết tố cáo, do đó tiếp tục tố cáo lên các cơ quan cấp trên, thậm chí có những vụ việc tố cáo phức tạp, kéo dài. Trong một số vụ việc, tố cáo tiếp của công dân là đúng, là có cơ sở. Cũng nhiều trường hợp kết quả giải quyết tố cáo tiếp cho thấy vụ việc tố cáo tiếp của công dân là sai. Chẳng hạn, trong năm 2019, tại Hà Nội có 27/117 vụ việc tố cáo tiếp là sai, tại Hải Dương có 13/24 vụ việc tố cáo tiếp là sai, và con số này tại Lào Cai là 5/6 vụ việc. Một số trường hợp mặc dù đã được giải quyết đúng thẩm quyền, đúng pháp luật nhưng công dân vẫn cố tình tố cáo tiếp. Tuy nhiên, không ít các trường hợp tố cáo của công dân là có cơ sở và các cơ quan có thẩm quyền phải kiểm tra, rà soát, xem xét lại.
2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về tố cáo tiếp và giải quyết đối với tố cáo tiếp
Để đảm bảo quyền tố cáo tiếp của công dân cũng như đảm bảo các quy định về giải quyết tố cáo tiếp được áp dụng một cách thống nhất, hiệu quả trên thực tế, chúng tôi cho rằng cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định về vấn đề này.
- Về việc thực hiện quyền tố cáo tiếp của công dân:
Hiện nay, Luật Tố cáo năm 2018 chỉ quy định công dân có quyền tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo là không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo không được giải quyết. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có hướng dẫn cụ thể công dân thực hiện quyền tố cáo tiếp như thế nào. Do đó, cần quy định cụ thể đơn tố cáo tiếp phải có những nội dung cơ bản gì, những tài liệu, bằng chứng kèm theo đơn tố cáo tiếp (như kết luận nội dung tố cáo của người có thẩm quyền giải quyết tố cáo, những căn cứ, chứng cứ thể hiện việc giải quyết tố cáo không đúng pháp luật hoặc chứng cứ thể hiện chưa giải quyết xong vụ việc tố cáo mặc dù đã quá thời hạn giải quyết...)
- Về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo tiếp:
Pháp luật tố cáo hiện hành quy định không có sự khác nhau giữa trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo tiếp với trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo thông thường. Chúng tôi cho rằng giải quyết tố cáo và giải quyết tố cáo tiếp có những điểm khác nhau rất căn bản về thẩm quyền giải quyết, về căn cứ pháp lý để giải quyết, do đó, cần có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo tiếp. Đặc biệt là trong trường hợp giải quyết lại vụ việc tố cáo, thẩm quyền giải quyết vụ việc là Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết tố cáo. Do đó, cần có quy định cụ thể về việc Thủ trưởng cấp trên giao vụ việc xác minh cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nào, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao xác minh vụ việc tố cáo tiếp, trách nhiệm chuyển hồ sơ vụ việc giải quyết tố cáo của người đã giải quyết tố cáo, trách nhiệm phối hợp của các cơ quan có liên quan trong việc cung cấp thông tin, tài liệu, bằng chứng... Tất cả các vấn đề đó cần phải được quy định cụ thể, làm cơ sở pháp lý cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết đối với vụ việc tố cáo tiếp.
- Về căn cứ giải quyết tố cáo tiếp:
Hiện nay, trong Luật Tố cáo năm 2018 đã quy định cụ thể căn cứ để giải quyết lại vụ việc tố cáo trong trường hợp công dân tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo là không đúng pháp luật. Tuy nhiên, trường hợp quá thời hạn mà vụ việc chưa được giải quyết, Khoản 5 Điều 38 Luật Tố cáo năm 2018 quy định: Trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có dấu hiệu không khách quan thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp giải quyết vụ việc tố cáo. Để quy định chi tiết nội dung này, Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Tố cáo năm 2018 quy định: Khi có căn cứ xác định việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức cấp dưới có vi phạm pháp luật nghiêm trọng thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp phải giải quyết tố cáo trong những trường hợp sau đây:
- Có vi phạm về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo dẫn đến kết luận tố cáo không chính xác, khách quan hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ việc;
- Có một trong các căn cứ quy định tại Khoản 3 Điều 37 Luật Tố cáo, tức là có một trong những căn cứ sau đây:
+ Kết quả xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo thiếu chính xác hoặc thiếu khách quan;
+ Bỏ sót, bỏ lọt thông tin, tài liệu, chứng cứ quan trọng trong khi xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo;
+ Áp dụng không đúng pháp luật trong quá trình xác minh hoặc kết luận nội dung tố cáo.
Như vậy, quy định tại Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP là không phù hợp, vì đây là những trường hợp người giải quyết tố cáo chưa giải quyết tố cáo nên không thể có việc ban hành kết luận nội dung tố cáo. Hơn nữa, vụ việc chưa giải quyết xong nên cũng không thể kết luận là kết quả xác minh thiếu khách quan hoặc bỏ sót, bỏ lọt thông tin, tài liệu, chứng cứ quan trọng trong khi xác minh hoặc áp dụng không đúng pháp luật trong quá trình xác minh. Ngoài ra, thiết nghĩ cần sửa đổi điểm a Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP theo hướng: Khi có vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo, cấp trên sẽ lấy vụ việc đó lên để giải quyết và xem xét, xử lý trách nhiệm của người có thẩm quyền chậm trễ trong việc giải quyết tố cáo.
Bên cạnh đó, Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP quy định trường hợp quá thời hạn giải quyết tố cáo, nếu tố cáo tiếp, cấp trên xác định có dấu hiệu không khách quan trong việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức cấp dưới thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp phải giải quyết tố cáo. Các dấu hiệu không khách quan, chẳng hạn như: Người bị tố cáo là vợ hoặc chồng, bố đẻ, mẹ đẻ, bố nuôi, mẹ nuôi, bố mẹ bên vợ hoặc bên chồng, con đẻ, con nuôi, con rể, con dâu, anh ruột, chị ruột, em ruột của người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, của người giải quyết tố cáo; người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, người giải quyết tố cáo có lợi ích liên quan trực tiếp với người bị tố cáo... Chúng tôi cho rằng quy định này cần áp dụng cho tất cả các vụ việc giải quyết tố cáo chứ không nhất thiết chỉ áp dụng đối với tố cáo tiếp trong trường hợp quá thời hạn luật định. Có như vậy mới đảm bảo giải quyết mọi vụ việc tố cáo được khách quan, chính xác, đảm bảo sự công bằng trong xã hội.
- Về chế tài xử lý đối với những người tố cáo tiếp cố tình tố cáo sai sự thật, tố cáo nhiều lần và chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá trình giải quyết tố cáo
Hiện nay, tại không ít địa phương, cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn còn tình trạng mặc dù vụ việc tố cáo đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết đúng pháp luật nhưng người tố cáo vẫn cố tình tố cáo tiếp, tố cáo tràn lan, nhiều lần, sai sự thật, làm ảnh hưởng đến danh dự, uy tín của người khác. Đối với người tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm, hiện nay tại Điều 23 Nghị định số 31/2019/NĐ-CP đã có quy định chế tài xử lý. Tuy nhiên, đối với chủ thể là người dân cố tình tố cáo sai sự thật mà tố cáo nhiều lần thì chưa có chế tài xử lý hành chính, do đó còn gây khó khăn cho các cơ quan hành chính trong việc xử lý đối với những trường hợp đó. Đề nghị cần bổ sung chế tài xử lý hành chính đối với người dân có những hành vi này, đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, hạn chế tình trạng tố cáo tràn lan, vượt cấp, tố cáo nhiều lần, sai sự thật, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội.
Đối với các hành vi vi phạm của các chủ thể khác trong quá trình giải quyết tố cáo, hiện nay trong Nghị định số 31/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo năm 2018 đã có các quy định xử lý đối với người giải quyết tố cáo có vi phạm trong quá trình giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có chế tài xử lý đối với một số chủ thể khác tham gia vào việc giải quyết tố cáo như đối với người xử lý đơn, người xác minh nội dung tố cáo. Thiết nghĩ cần tiếp tục xây dựng các chế tài để xử lý đối với các chủ thể này trong trường hợp họ có sai phạm như cố tình không xử lý đơn tố cáo tiếp; cố ý bỏ qua các bằng chứng, bỏ lọt các thông tin, tài liệu; làm mất hoặc làm sai lệch hồ sơ, tài liệu trong quá trình xác minh nội dung vụ việc tố cáo; bao che cho người bị tố cáo.../.
Ths. Phạm Thị Phượng,
Phó Trưởng phòng, Vụ Pháp chế, TTCP
Ths. Trần Thị Kim Ngân,
Trường Cán bộ quản lý Nông nghiệp và PTNT 1
